Когато за по-малко от година от приемането на един закон се внасят повече от 10 предложения за промени и допълнения по него, това може да означава само две неща: 1) приетият закон е бил изготвен без съобразяване със съществуващите обществени взаимоотношения, които той трябва да регулира, и 2) приетият закон обслужва конкретна политическа конюнктура, а не устойчиви процеси.
Внесените на 4.04.2019 г. предложения за промени в Закона за противодействие на корупцията и за отнемана на незаконно придобитото имущество, предлагащи изменения по отношение на изискванията за избор на председател на комисията, насочват общественото мнение към втората хипотеза. Мотивите към тях, състоящи се от едно-единствено изречение, не дават никакво сериозно и аргументирано обяснение за тази толкова важна промяна. От чисто политическа и юридическа страна също не става ясно какво налага промяната точно в този момент. Това не се разбира и от обясненията, дадени в публичното пространство, че предложеното изменение и било замислено много преди да излезе информацията за имотното състояние на сегашния председател на комисията.
Като изключим факта, че предложението се прави отново от група депутати (запазената марка на 44-ото НС), трябва да обърнем внимание на съдържанието му. Предлага се в чл. 8, ал. 2 думите „има висше юридическо образование и най-малко 10 години юридически стаж“ да се заменят с „има висше образование с образователно-квалификационна степен „магистър“ и притежава 10-годишен юридически стаж или професионален стаж в службите за сигурност и за обществен ред, от които 5 години на ръководна длъжност“. Няма как да не си помислим, че законът отново се прекроява заради конкретна личност, вместо да бъде обратното – законът да работи независимо от личността.
Ако предложението се разгледа в детайли, в него има два основни елемента. На първо място, отпада изискването председателят на комисията да бъде юрист. Това не е толкова голям дефицит, защото в редица държави, където има подобни органи, също няма категорично изискване те да се управляват само от юристи. В Полша например председателят на Централното антикорупционно бюро трябва да има висше образование, като дори няма изискване за стаж. В Словения главният комисар на Комисията за превенция на корупцията трябва да бъде с висше образование и поне 10 години професионален опит. В Австрия за директор на държавната агенция за превенция и справяне с корупцията може да бъде избирано лице, което е с юридическо или икономическо образование и минимум 5 години опит в съответната сфера. Много по-важно е лицата, избрани на тази позиция, да имат „безупречен морал, гражданско и патриотично поведение“ (Полша), за тях „да може обосновано да се направи заключение, че въз основа на предишната си работа, поведение или държание, ще могат да осъществят работата си в комисията при спазване на закона и правилата на професията“ (Словения), имат „безупречна репутация“ (Латвия).
В текста на чл. 8, ал. 2 на ЗПКОНПИ присъства изразът „с високи професионални и нравствени качества“, но той не е обвързан с някакви съществени проверки и изглежда изпразнен от съдържание. Нещо повече, изслушванията, които се правят в парламента, са като цяло повърхностни, протичат почти винаги в рамките на 2-3 минути максимум и никога не се задават въпроси, свързани с почтеността, морала и нравствените качества на съответния кандидат.
Вторият елемент от предложението е, че изискването за 10-годишен стаж е обвързано с такъв „в службите за сигурност и за обществен ред, от които 5 години на ръководна длъжност“. Кумулативното присъствие на двете изисквания автоматично води до асоциацията, че промените са intuito personae и че става въпрос за конкретен човек, който в момента е или е бил на служба в ДАНС. Мотивите отново не дават отговор защо е необходимо да се прави паралел между КПКОНПИ и ДАНС, дали КПКОНПИ ще се превърне във втора ДАНС, дали новият (евентуално) председател на комисията няма да наложи съвсем нова линия и политика на поведение и работа на комисията, които ще е я обезличат, свеждайки я до механичен изпълнител на указания, идващи от прокуратурата. Направено по този начин, предложението показва и неразбиране от страна на законодателя за специфичните функции, които притежават институциите, подчинени на принципа за разделението на властите.
Ако отново направим паралел с подобните на комисията органи в други държави – членки на ЕС, там такива изисквания не само че не съществуват, а дори са разписани изрични забрани. Отново в Полша, за председател на антикорупционното бюро не може да бъде избирано лице, което е било професионален войник и е работило за или е кооперирало на службите за държавна сигурност от времето на социализма или е било съдия и като такъв се е произнасяло, „нарушавайки достойнството на професията и предавайки съдийската независимост“. В Латвия за директор на Антикорупционното бюро не може да бъде избирано лице, което е било държавен служител или служител на свободна практика в Министерството на отбраната на СССР, Държавната комисия по сигурността на СССР и др.
Много по-важно е да се говори за начина, по който трябва да се избира ръководството на комисията и ако ще се предлагат промени в закона, то те трябва да бъдат предимно в тази посока. Както от БИПИ писахме още през лятото на 2017 г., в разгара на дискусиите по законопроекта, „Изборът на състава на Комисията в предлагания законопроект е изцяло „заключен“ в Народното събрание”. Ако справянето със и противодействието на корупцията се възприема като държавен приоритет, то би следвало и органът, който е водещ в това отношение да се избира с участието на институции от различните власти. От разгледаните по-горе държави няма такава, в която изборът/назначението на лицето, управляващо съответния антикорупционен орган да се осъществява само от една институция. В Латвия например правителството обявява открит конкурс за позицията на ръководител на Бюрото за превенция на корупцията; специална комисия извършва оценка на кандидатите, на чиято база предлага на парламента съкратен списък, от който парламентът избира. В Полша председателят на бюрото се назначава от министър-председателя на страната, като работата му подлежи на контрол от страна на парламента. В Словения се създава изборна комисия, в чийто състав влизат представители на всички власти и на неправителствения сектор, като работата й се организира от администрацията на президента. В Австрия директорът на държавната агенция се назначава от министъра на вътрешните работи след консултации с председателя на Конституционния съд, председателя на Върховния административен съд и председателя на Върховния съд.
В България оставихме ръководството на тази гигантска институция да се избира от най-политизирания орган – парламента, и то без дискреция от страна на изпълнителната власт, съдебната власт, гражданското общество и президента. Липсата на институционален баланс дава отражение не само върху работата на комисията, но и върху нейното ръководство. Независимо от това какви ще са резултатите от проверките, върху КПКОНПИ се хвърли петно, а оттам и върху сегашното Народно събрание и опитите за поредните промени писани набързо, няма да го изтрият.
Ако се търси стабилизиране на работата на комисията и изграждане на някакво доверие към нея, то законодателят следва да обмисли както механизъм за споделен избор на нейното ръководство, така и съответния обществен и политически капитал, които да гарантират нейната независимост.
Коментар на БИПИ относно предложение за изменение на приетия на първо гласуване законопроект за изменение и допълнение на ЗПКОНПИ.
Заглавието е на редакцията на „Терминал 3“.
