Повече от 3 седмици минаха от въвеждането на т.нар. “извънредно положение” у нас. Този акт на Народното събрание е първи по рода си по време на действието на новата Конституция у нас и затова решихме, че трябва да припомним всички нарушения на закона и на същата тази конституция, които съпътстваха обявяването на това “извънредно положение” досега. Считаме, че това е важно, с оглед на трудните времена, през които минава държавата ни в момента и запазването на основите на демократичното управление в момента. Вярваме, че всички необходими мерки за преминаването през пандемията биха могли да бъдат наложени и без да има нужда държавниците да се превръщат в закононарушители.
Да припомним основните факти:
- С единодушно решение на Народното събрание на Република България на 13 март 2020 г. бе въведено т.нар. “извънредно положение” за срок от един месец. В петък миналата седмица Народното събрание продължи “извънредното положение” за още един месец – до 13 май 2020 г. Предложението за вземането на това решение бе направено от Министерския съвет.
- В същия ден бе публикувана и прословутата заповед на Министъра на здравеопазването № РД-01-124/13.03.2020 г., претърпяла множество изменения и допълнения. С нея се въвеждат редица ограничения на гарантираните от Конституцията основни права на гражданите. Най-важните от тези ограничения, засягащи най-много лица и стопански субекти, са формулирани в първа точка на тази заповед. Тя гласи следното:
“1. Преустановяват се посещенията в увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове, ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения, кафе сладкарници и големи търговски центрове тип МОЛ, с изключение на банковите и застрахователните офиси, хранителните магазини и аптеките в тях. На ресторанти и заведенията за бързо обслужване се разрешават доставки на адрес при строго спазване на санитарно-хигиенните изисквания. Всички търговски дейности, неупоменати по-горе, продължават да функционират по досегашния ред при строго спазване на санитарно-хигиенните изисквания.”
Ако се вгледаме по-внимателно в забраната, ще открием, че тя е формулирана странно. От една страна, първото изречение създава впечатлението, че се забраняват посещенията във всички тези заведения, но не се изисква от тях непременно да прекратят своята работа. Второто и третото изречение, обаче, опровергават това впечатление. В тях се говори за “разрешаване” само на доставките на адрес и за това, че всички други “търговски дейности, неупоменати по-горе, продължават да функционират по досегашния ред”. Само, че много от търговските обекти, които са обект на заповедта, не могат да извършват “доставка на адрес” поради естеството на самата си дейност. Как ще извършват “доставка на адрес” увеселителните и игрални зали? Или дискотеките, баровете или питейните заведения? Очевидно, в заповедта се има предвид именно забраната за функционирането на редица търговски обекти, макар и формулирана като “преустановяване на посещенията”.
- На 23 март 2020 г. (10 дни след приетото решение на Народното събрание!) е приет Закон за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание (ЗМДВИП) от 13 март 2020 г. Обнародван е на 24 март 2020 г. в брой 28 на Държавен вестник от 2020 г.
Решението на НС противоречи на закона
Конституцията на Република България споменава правния термин “извънредно положение” в 4 свои норми, но без да дава точни указания, при какви условия се обявява това “извънредно положение”. Конституцията определя органа, който може да обяви “извънредно положение”. Това е Народното събрание, ако това става по време на мандата му, или президентът на републиката, ако Народното събрание не е в сесия и не заседава. От тази гледна точка решението на Народното събрание е издадено от компетентния орган – Народното събрание. Но дотук съобразяването с конституцията и законите свършва.
Освен в Конституцията, правният термин “извънредно положение” се споменава само в един нормативен акт в българското законодателство – в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВС). В него е уредено изчерпателно и кога (при какви обстоятелства) може да се обявява т.нар. “извънредно положение”. Разпоредбата на действащия и към момента на вземането на решението от Народното събрание (13 март 2020 г.) чл. 122, ал. 1 ЗОВС гласи:
“Чл. 122.(1) При възникване на опасност от въвличане на Република България във военнополитическа криза или във въоръжен конфликт, извън случаите по чл. 109 и 111 [това са случаите на обявяване на война или внезапно военно нападение на територията на страната без обявяване на война – бел. ред.], на цялата или на част от територията на страната може да се обяви извънредно положение.”
Излиза,че ЗОВС ограничава обявяването на “извънредно положение” само до случаите на възникване на опасност от въвличане на Република България във военнополитическа криза или във въоръжен конфликт. Само, че нито един от тези случаи не е налице към 13 март 2020 г. Следователно, взетото от Народното събрание решение е незаконосъобразно, защото противоречи на действащ закон. С Решение Народното събрание не може да променя (или дописва) нормативен акт от ранга на закон. Конституцията изрично разпорежда, че законите се обсъждат и приемат с две гласувания, които се извършват на отделни заседания, като само по изключение двете гласувания могат да се състоят в едно заседание (чл. 88, ал. 1, Конституция на Република България). Същевременно, следващият текст на Конституцията гласи, че всички други актове, освен законите, се приемат с едно гласуване. Конституционният законодател има предвид и решенията сред “всички други актове”.
Ако приемем обратното, означава, че приемаме за възможно Народното събрание да приеме решение (с едно гласуване), с което да отменя действието на всеки един закон или на всички закони вкупом. А това е правен абсурд.
Тук е важно да отбележим, че в публикувания проект на закон за извънредното положение се предвиждаше да се измени със задна дата текста на ЗОВС, за да се отстрани тази незаконосъобразност. Явно, това намерение беше изоставено, защото ЗМДВИП, приет 10 дни след решението на Народното събрание не предвижда това допълнение в ЗОВС.
Заповедта на министър Ананиев, въвеждаща ограниченията, е противоконституционна до приемането на ЗМДВИП
Заповедта, от своя страна, противоречи на Конституцията. Съвсем очевидно е, че заповедта отнема основни права на гражданите и юридическите лица, които са гарантирани от Конституцията. Министърът на здравеопазването не разполага с такива правомощия. Конституционната разпоредба на чл. 57 КРБ е достатъчно ясна:
“Чл. 57.(1) Основните права на гражданите са неотменими.
(2) Не се допуска злоупотреба с права, както и тяхното упражняване, ако то накърнява права или законни интереси на други.
(3) При обявяване на война, на военно или друго извънредно положениесъс закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на правата, предвидени в чл. 28, 29, 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 1 и чл. 37.”
Съдържащите се в Заповедта ограничения могат да се налагат на гражданите при извънредно положение, но само, ако са приети със закон. От юридическа гледна точка заповедта е нищожна. Тя е равнозначна на правно нищо до приемането на ЗМДВИП, което стана на 23 март 2020 г. Едва тогава законът за “извънредното положение” приема следната разпоредба:
Чл. 2. ЗМДВИП“Министърът на здравеопазването, освен по Закона за здравето, може да въвежда и други временни мерки и ограничения, определени в закон.”
Дори няма да коментираме, колко неясно и общо формулирана е тази разпоредба. Оставяме на специалистите по конституционно право да тълкуват:
- може ли със закон да бъдат дадени толкова широки правомощия на един министър в правителството на Република България и
- дали въведените от министър Ананиев ограничения са “определени в закон” или не.
Има и друг сериозен проблем с приетия закон за “извънредното положение”. Той се състои в неговото “обратно действие”. Това е случаят в правото, когато приет закон се отнася до или произвежда правни последици относно събития или фактически обстоятелства, които са се случили в миналото. ЗМДВИП е класически пример на нормативен акт, с който законодателят иска да придаде на негови разпоредби обратно действие (от 13 март, а не от приемането му на 23 март 2020 г.):
§ 52. Законът влиза в сила от 13 март 2020 г., с изключение на чл. 5, § 3, § 12, § 25 – 31, § 41, § 49 и § 51, които влизат в сила от деня на обнародването на закона в „Държавен вестник“, и се прилага до отмяна на извънредното положение.
Както автори в ТерминалНО вече са имали възможността да твърдят, вярно е, че нашата Конституция не забранява напълно обратното действие на закона. Единствената изрична забрана за обратно действие се съдържа в конституционната разпоредба на чл. 5, ал. 3 и се отнася до забраната да се търси наказателна отговорност за действие или бездействие, което не е било обявено от закона за престъпление към момента на извършването му. Правната доктрина в България, обаче, е единодушна, че това не може да става за сметка на нарушение на конкретни конституционни разпоредби или още по-малко на формулираните в глава първа принципи, озаглавени “Основни начала” в Конституцията. А това означава, че заповедта на министър на Ананиев не може да бъде “поправена” със задна дата. В периода между 13 март и 23 март 2020 г. тя си остава едно правно нищо.
Който и юрист да попитате, веднага ще Ви обясни, че между “целесъобразност” и “законосъбразност” в дейността на администрацията или в управлението на държавата има разлика. Както и да оценяваме въвеждането на “извънредно положение” от политическа гледна точка, както и издаването на заповедта на министър Ананиев и приемането на закона за “извънредно положение” (целесъобразни или не), това няма да промени факта, че целият този процес беше и продължава да бъде съпътстван с много сериозни противоречия със законите и конституцията на страната ни. По този начин държавата върви по пътя на тотален разпад на вярата в институциите, по който отдавна е поела, като този път на табелата пише „правим го в името на Вашето оцеляване и с само с добри намерения“.
