Съдия Калин Калпакчиев, член на ВСС (2012-2017 г.), бе създал специален блог за мандата си като кадровик. В него публикуваше свои и на колегите си критични становища за ставащото във ВСС, неудачите, реформите – въпреки че идеите и вижданията му не бяха изненадващи, а изказвани и на заседания на съвета, критиките му жегваха някои от членовете, та дори ги и обиждаха.
След края на мандата на предния състав на ВСС Калпакчиев се отчете в блога си за свършеното през тези 5 г.
А сега го „закрива“ с един последен текст-анализ в търсене на големия отговор: защо въпреки многото реформи и нарастваща власт ВСС все се проваля?
Публикувам последен текст в този професионален блог, създаден специално за информиране на съдиите и гражданите за времето на мандата ми като член на ВСС (2012-2017). Опитът ми като непосредствен участник в работата на кадровия орган на съдебната власт, а и преди това като критичен наблюдател на дейността на предишните състави на съвета на съдебната власт, ми дава възможност да поставя в дискусионен план някои от съществените въпроси, отнасящи се за българския модел за администриране на съдебната власт.
Тезата, която аргументирам в текста, е, че значителните правомощия на ВСС, възложени му от ЗСВ и установената фактически практика, съществено се отклоняват от конституционният статус на Висшия съдебен съвет като кадрови административен орган на независимата съдебна власт. Деформациите на първоначалния конституционен замисъл водят до сериозни дефицити на независимост и ефективност на кадровия орган на съдебната власт, които оказват отрицателно влияние върху цялата система.
Под тонове „законотворчески боклук“
Нормативната хиперактивност от последните няколко години, включваща осакатеното изменение на Конституцията и безбройните промени в ЗСВ, е индикатор за високо ниво на риск от затрупването на важните въпроси на функционирането на съдебната власт под тонове от „законотворчески боклук”. Доброто познаване на историческия генезис на българския модел за администиране на съдебната власт, както и информираността за развитието на академичните дебати за позитивите и негативите на различни европейски и световни модели може да бъде само от полза за разбирането, че няма универсално нормативно решение.
Устройството и организацията на съдебната система трябва да е съобразено с културните и правните традиции/особености на съответната страна, защото постигане на върховенство на правото не може да бъде резултат на еднократен законодателен акт, нито може да бъде „внесено” наготово отвън.
Въпросите, които се поставят в последните няколко десетилетия и все не намират отговор, са свързани със: продължаващото партийно-политическо влияние върху ВСС и съдебната власт (т.нар. скандали от последните два отминали мандата на висшия кадрови орган са само следствие от липсата на независимост при важните кадрови назначения, от които следват некомпетентното и неефективно управление на цялата система); извращаването на необходимостта от обществен контрол и отчетност в партийно-олигархична зависимост на ВСС; бюрократизирането и дехуманизирането на правосъдието като последица от погрешните концептуални разбирания за отчетност, изразени най-ярко в дейността на ИВСС; постигане на независима и ефективна прокуратура и преодоляване на посттоталитария й статус.
Търсенето на решения на посочените най-общо дефекти на системата не постигат резултат, защото се концентрират само в козметичното нормативно преформатиране на модела – без преди това да се постави в исторически, сравнително правен и ценностен контекст същностният проблем – как да се постигне ефективно и компетентно администриране на съдебната власт, което да води до утвърждаване на независимостта й.
Полето за компетентна и добросъвестна дискусия по обществено значими теми все повече се стеснява в условията на българската публична среда, но това не трябва да води до отказ от усилия в тази посока. С това намерение публикувам този текст, който е част от „Наръчник за управление на съдилищата”, издание на Съюза на съдиите в България по проект, финансиран от Министерството на външните работи на Кралство Холандия (при написване на текста е съобразено законодателството към месец февруари 2017 г.).
Европейският модел – с много уговорки
Консултативният съвет на европейските съдии (КСЕС) е съвещателен орган на Съвета на Европа (СЕ), създаден през 2000 г. с решение на Комитета на министрите на СЕ. В заседанията на КСЕС участват четиридесет и седем национални съдии, които са представители на държавите – членки на СЕ, определени от съответния министър на правосъдието. Основната дейност на КСЕС се състои в разработване на стандарти и обобщаване на добри практики относно различни аспекти и проявления на основополагащия принцип в устройството на правовата държава – независимост на съдебната власт. Становищата (мненията), които се приемат от консултативния съвет на съдиите, служат на държавите членки и на европейските съдии за утвърждаването на ролята и значението на независимия съд в демократичната държава.
До 2016 г. са приети деветнадесет становища, в които са анализирани и обобщени различни положения относно статуса на съдията и ролята на правосъдието в правовата държава: Становище № 3 разглежда особено значимите въпроси за принципите и правилата, определящи професионалното поведение на съдиите, в частност етиката, несъвместимото поведение и безпристрастността; Становище № 4 е посветено на подходящото първоначално и текущо обучение; Становище № 11 разисква основните положения относно качеството на съдебните решения; Становище № 12 обсъжда стандартите в отношенията между съдии и прокурори и т.н.
През 2010 г. по повод десетата годишнина от създаването си КСЕС приема Магна харта на съдиите (основни принципи), в която се обобщават фундаменталните принципи, които служат за дефиниране на независимостта на съдията и правосъдието. Последното прието становище № 19/2016 г. е посветено на ролята на председателя на съда, а през 2017 г. предстои изработване и приемане на становище № 20, което ще разглежда проблема за ролята на съдилищата за еднаквото приложение на правото.[1]
Още в първото си становище, прието през 2001 г., КСЕС счита, че решенията по кадровите въпроси за съдии следва да се вземат от независим орган със значително съдийско представителство, избрано демократично от други съдии. Отчита се, че съществуват различни системи за назначения на съдиите и за администриране на съдилищата, но създаването на специални независими органи се препоръчва от КСЕС особено за страни, които нямат други трайно установени и демократично доказали се системи.[2]
През 2007 г. е прието становище № 10 (2007) на вниманието на Комитета на министрите на Съвета на Европа относно „Съветът на съдебната власт в служба на обществото”. Целта на документа е да се определят основните елементи във връзка с главните задачи, състава и функциите на Съвета на съдебната власт или подобни по статус органи с цел укрепване и защита на независимостта на съдебната власт. Въпреки че в становището се уточнява изрично необходимостта от отчитане на разнообразието от модели за администриране на съдебните власти в отделните европейски държави, очертаните в него основни положения служат за основа на т.нар. европейски модел на съвет на съдебната власт, възприет основно в държавите от Южна и Югоизточна Европа.[3] Важно уточнение се отнася до обхвата на становището и препоръките в него: КСЕС в съответствие със своята основна мисия поставя акцент в становището върху ролята на съветите на съдебната власт по отношение на съдиите, което не пречи препоръките да се прилагат и за онези съвети, които са общи за съдиите и прокурорите. Възможните въпроси, свързани с прокурорите, се разглеждат от Консултативния съвет на европейските прокурори в приеманите от него становища.[4]
Съветите на съдебната власт имат роля за гарантиране на независимостта на съдебната власт и на отделните съдии; за подобряване на ефективността и качеството на правосъдието с оглед гарантиране на приложението на чл. 6 от ЕКПЧ; за гарантиране на автономността на съдебната власт и на отделния съдия при осъществяване на функциите по правораздаване и препятстването на нелегитимно влияние от другите власти, така и от неправомерен натиск в самата съдебна власт. Отношенията между Съвета на съдебната власт и останалите власти, в частност с министъра на правосъдието и държавния глава, трябва да бъдат ясно установени в закона, но също и при фактическото им взаимодействие; йерархия между съвета, от една страна, и съдилищата и съдиите, от друга, изисква отношенията между тях да бъдат внимателно определени както в нормативен, така и във фактически план.
В становище № 10 на КСЕС освен основните задачи пред Съвета на съдебната власт се разглеждат и следните въпроси: за броя на членовете на органа с оглед създаване на възможност за оптимално функциониране на един независим и прозрачен съвет на съдебната власт; за съвет на съдебната власт, в чийто състав мнозинство да са съдии; за квалификацията на членовете, методите за подбор, избор на членове съдии и такива, които не са съдии, брой на членовете и продължителност на техния мандат, статус на членовете; за бюджета, персонала и техническата компетентност на съвета; за решенията на съвета и неговите правомощия, за да се гарантират независимостта и ефективността на правосъдието – подбор, назначаване и повишаване на съдиите, професионална оценка (атестиране), етика и дисциплинарна отговорност и обучение на съдиите; бюджет на съдебната власт; администриране на съдилищата; защита на авторитета на правосъдието и взаимодействие с институциите на другите власти.
Моделът
Най-характерните черти на Съвета на съдебната власт, разгледани и анализирани подробно в становището, са следните:
Относно състава на Съвета на съдебната власт се препоръчва т.нар. смесен състав на съдебните съвети – да включва мнозинство на съдии, избрани от съдиите и членове, които не са съдии, като така ще се осигури допълнителен източник на легитимност на съдебната власт и тя ще се предпази от самозатваряне и създаване на впечатление за корпоративизъм и взаимно предпазване и назначаване с връзки, ще се даде възможност за отразяване на различните гледни точки в обществото. Тогава, когато съставът е смесен, функционирането на Съвета на съдебната власт не трябва да позволява никакво взаимодействие на парламентарните мнозинства и натиск от страна на изпълнителната власт, да не се допуска влияние и подчинение на политически партии.[5] КСЕС счита, че по правило е проблемно с оглед съдебната независимост общото администриране на съдиите и прокурорите в един съвет на съдебната власт, но, отчитайки националните особености на отделните държави, не отправя препоръка в тази насока.
По отношение на качествата и квалификациите на членовете на ВСС се отбелязва, че те трябва да се избират на основата на компетентността им, опита, познаването на живота на съдебната власт и културата на независимост. Приема се също, че членовете на съвета, които са съдии трябва да бъдат избирани от своите колеги, без намеса на политически органи или съдебната йерархия, а членовете на съвета, които не са съдии да се избират от неполитическо тяло, а когато се излъчват от парламента, не трябва да са негови членове, да се избират с квалифицирано мнозинство и с опит, който ще допринесе за разнообразното представителство на обществото.
Във връзка с функционирането и правомощията на Съвета на съдебната власт се маркират следните принципни положения, които могат да се възприемат като базови стандарти: членовете на съвета да бъдат на пълна работна заетост, но мандатът им да бъде ограничен по брой и време, за да се запази контактът със съдебната практика; Съветът на съдебната власт трябва да управлява свой собствен бюджет, което е гаранция за независимото му функциониране; решенията на съвета трябва да бъдат мотивирани и да има възможност за съдебното им обжалване; дейността на съвета следва да се отчита в конкретни и достъпни за обществеността доклади, включващи мерки за подобряване на дейността на съдебната система. Правомощията на съвета на съдебната власт трябва да имат широк обхват, за да позволяват пълноценна защита на независимостта и ефективността на правосъдието: съдебният съвет следва да има компетенции за подбор, назначаване и повишаване на съдиите при абсолютна прозрачност относно критериите за подбор; съветът трябва да участва активно в оценката на качеството на правосъдието; може да се занимава с етичните въпроси, включително като разглежда жалби на граждани; да се ангажира с организирането и наблюдението на обучението, но разработването и изпълнението на програмите за квалификация да се възложи на независим център за обучение; Съветът може да има разширени финансови правомощия да преговаря и управлява бюджета на съдебната власт, както и правомощия по отношение на администрирането на съдилищата за по-добро качество на правосъдието, но без да има правомощия по отношение на управление на работата на отделните съдии[6]; да има роля за защита на авторитета на правосъдието и да изразява становища по проектите за нормативни актове, които биха могли да имат въздействие върху съдебната власт; да установи сътрудничество и взаимодействие с другите власти, както и с други съвети на съдебната власт на европейско и международно равнище.[7]
Как да се предпазим от пазителите?
През последните две десетилетия се води научна дискусия за различните модели и правни системи за администриране на съдебната власт. Фокусът е поставен върху способността на различните нормативни разрешения ефективно да гарантират съдебната независимост. Дебатите за съдебната независимост, качество и отчетност на правосъдието имат важна роля за доброто познаване на ситуацията в различни държави, както и спомагат за развитието и усъвършенстването на съществуващите институционални структури и модели.
Изследването на проф. Нино Гарупа и проф. Том Гинсбург „Как да се предпазим от пазителите: съдебни съвети и съдебна независимост” представлява едно от най-мащабните и цялостни емпирични проучвания върху различните системи на администриране на съдебната власт под формата на съдебни съвети и как се отразява институционалната структура на гарантирането на съдебната независимост и отчетност.[8] Статията си поставя за цел да предложи теория за създаването на съдебните съвети и да идентифицира различията във формата и съдържанието на съветите в отделните държави, както и да установи доколко различните модели на съдебни съвети се отразяват на качеството на съдебните системи. По изчисления на авторите над 60% от държавите имат някаква форма на съдебен съвет в сравнение с 10-те процента преди тридесет години. Тезата, която се доказва по емпиричен път, е, че съществува слаба взаимовръзка между създаването на съдебен съвет и качеството. Поддържа се, че съществуват предели на ефективността на институционалните решения на проблемите със съдебната независимост и въпреки че съветите служат за арена на сблъсък на различни групи, които имат интереси, свързани със съдебната производителност, те сами по себе си не гарантират независимостта и качеството като резултати от функционирането на правосъдието.
В изследването съдебната независимост се поставя в контекста на отчетността и отговорността: докато адекватните институции могат да укрепят съдебната независимост и да минимизират проблемите на политизираната съдебна система, засилването на независимостта, от която се ползват съдиите, рискува да създаде обратния проблем на прекомерно подчиняване на публичната политика на съда. След като съдебната система започне да поема функции от демократичния процес нараства натискът за по-голяма отчетност и отговорност. Създаването на съдебни инспекторати и други модели на външна оценка на дейността на съда са само една от проявните форми на този натиск.
Една от причините за разпространение на съветите на съдебната власт от френско-италианската традиция е необходимостта от гарантиране на независимост след периоди на недемократично управление. За да се гарантира съдебната независимост, повечето от тези държави залагат съдебен съвет в своите конституции. Независимостта обаче е сложен и многостранен феномен. Дори съдиите да са независими от политически контрол, те могат да попаднат под зависимостта на други сили – като по-високопоставени съдии в съдебната йерархия. Може би заради опасенията от този структурен проблем външната отчетност и отговорност са се наредили на второ място сред целите на съветите. В този контекст авторите дават за пример съветите на някои от северноевропейските държави, като Германия, Австрия, Холандия, които имат по-тесни правомощия от съветите във френско-италианския модел. Тези съвети са ограничени да играят роля при подбора, а не при повишенията и дисциплинарната отговорност на съдиите. Примерът с холандския съдебен съвет е показателен. Той е създаден през 2002 г. с основна отговорност за организацията и финансирането на холандската съдебна система. Основният тласък за реформи не е бил поставянето на политиката в съдебни рамки, а по-скоро схващането, че е нужна повече отчетност и отговорност и по-добро разпределение на ресурсите.
Статията на Гарупа и Гинсбург е особено полезна с това, че предоставя анализ на данните за устройството на съдебното администриране в държави от целия свят. Представени са всички познати модели. Базата данни, която са събрали изследователите включва информация за статуса, структурата, състава и правомощията на съвети от 121 държави. Данните са събрани от проучване на съдебните съвети, извършено по проект за сравнително конституционно право на Университета в Илинойс, САЩ. В 93 държави съдебният съвет е регламентиран в конституцията на държавата. В 28 държави съдебният съвет не е предвиден на конституционно ниво, а е уреден в законодателството.
Изводите в изследването на Гарупа и Гинсбург са интересни и предизвикват към размисъл върху утвърдени клишета и стереотипи за начините за гарантиране на съдебната независимост. Според техните емпирични наблюдения върху моделите на институционалната форма на съдебните съвети компетенциите и съставът си взаимодействат по сложни начини. Авторите са намерили малко доказателства в полза на широко разпространеното разбиране, че съветите повишават съвкупно качеството на правосъдието или независимостта. Подчертават усложнената роля на съдебните съвети и отхвърлят опростенческия възглед, че внасянето или трансплантирането на определени модели на съдебен съвет вероятно би имало категорично отражение за подобряване на качеството на работа на съдилищата. Отхвърлят възгледа, че съдиите винаги и навсякъде трябва да бъдат мнозинство сред членовете на съвета. Причините за разпространението и популярността на съдебните съвети като институционална форма двамата автори намират във възможността, която те предоставят на участници от множество различни области да формират съдебните политики, като самият съдебен съвет обещава, че нито една институция няма лесно да доминира над съдебната власт. Съветите, веднъж създадени, предоставят арена за състезание и вечно противоборство за балансиране на независимостта с отчетността и отговорността.
Изследването на британския учен Джон Аденитайър „Съдебната независимост в Европа: шведската, италианската и германската перспектива”[9] разглежда институционалното устройство на съдебните системи на Швеция, Италия и Германия. Най-общо може да се отбележи, че администрирането на съдилищата е от компетентностите на изпълнителната власт в Германия, контролира се от квазиправителствена агенция в Швеция и е отговорност на съдебен съвет в Италия. Сравнителният анализ на институционалната структура на трите съдебни системи разкрива, че понятието за съдебна независимост е динамична концепция, която зависи от разнородни политически съображения. Макар да не съществува еднотипно устройство, което би могло да гарантира принципа на съдебната независимост, конвергентните практики в тези държави показват, че съществува споделено разбиране за минималните стандарти. Съществува широк консенсус, че защитата от корупция, насилие или произволна промяна на съдебната система са основополагащи за поддържането на съдебната независимост. Въпреки това освен този минимален стандарт различаващите се институционални структури подкрепят тезата, че разбирането на принципа на съдебната независимост почива на нормативни аргументи, основани върху реалното взаимоотношение между съдебната и останалите власти.
Властта чука на вратата на съда
Процесите на институционални съдебни реформи в Полша, Чехия и Унгария са разгледани в сравнителен план в изследването на Даниела Пиана, професор в Университета в Болоня. В статията „Властта чука на задната врата на съда (две вълни на посткомунистически съдебни реформи)”[10] се разглеждат различните външни и вътрешни фактори, които са предопределили възприемането на различни институционални модели на устройство на съдебната власт в трите бивши тоталитарни държави Полша, Чехия и Унгария въпреки общата им културна и конституционна традиция. Анализират се двете вълни на съдебни реформи, осъществени от тези три държави между 1989-1997 г. и 1997-2004 г., като се поддържа, че настъпилите промени могат да се обяснят, като се изследват властовите сегменти, разменени между различните участници в реформите. Статията разглежда съдебните реформи, насочени към „управлението на системата” (назначаване, повишаване, атестация и обучение на съдиите) и управлението на съда, разбирано като управление на съдебното учреждение. Анализът на логиката на действие, движеща реформите на тези две нива, подсилва застъпената теза на автора, защото ясно показва, че организационните промени са възприети само дотолкова, доколкото те не са били вредни за властта, разпределена в първата вълна реформи. Промяната в институционалния модел на съдилищата се определя от политическите институции и в това отношение се наблюдава инертност. Това е така, защото всяка промяна на съдебната организация може евентуално да доведе до промяна в разпределението на властта между политическите институции.
Проблемът за влиянието на институционалния модел съдебен съвет върху гарантирането на съдебната независимост в държавите от Централна и Източна Европа (ЦИЕ) е подробно дискутиран в статията „Глобални решения – регионални проблеми. Критично изследване на съдебните съвети в Централна и Източна Европа”[11]. Авторите проф. Михал Бобек и Давид Кошар с основание посочват, че идеята за постигане на независимост на съдебната система, конкретно в страните от ЦИЕ, както и в други страни в преход, често се свежда само до един от нейните аспекти – институционалната реформа и то до един конкретен модел на съдебно администриране – моделът на съдебния съвет. Моделът се предлага като универсално и „правилно” решение, което трябва да изкорени пороците на предишните модели, по-специално влиянието на администрацията на Министерство на правосъдието върху съдилищата. Основният аргумент в изследването е, че в страните в преход в ЦИЕ повсеместно насърчаваният „евромодел” на съдебно администриране под формата на съдебен съвет не води до осъществяване на идеята за засилване на независимостта на съдебната власт, за намаляване на политическото влияние и повишаване качеството на правосъдието. Дори нещо повече – отбелязват авторите, – в редица страни от региона ситуацията става по-лоша след създаването на съдебни съвети. В статията се разглеждат от критично гледище възникването на т.нар. европейски и международни стандарти в областта на устройство на правосъдието и съдебната власт и защо моделът на съдебен съвет е насърчаван; анализират се нормативните недостатъци на „европейските” или „глобалните” модели на администриране на съдебната власт от позицията за тяхната легитимност; очертават се резултатите и целите, които моделът съдебен съвет е трябвало да постигне и какво на практика се е случило в държавите от ЦИЕ. Заключението на авторите е, че изграждането на посттоталитарна самоуправляваща се съдебна система, преди да се е състояла истинска вътрешна промяна и обновление, води до създаване на формално конституционна независима съдебна система със зависими съдии.
Прегледът на моделите на съдебно администриране в Европа показва, че не всички държави са въвели т.нар „евромодел” на съдебен съвет, очертан в препоръките на Съвета на Европа и ЕС. Основната характеристика на този модел е, че той централизира правомощия, свързани с почти всички въпроси, отнасящи се до кариерата на съдиите и предоставя средства за контрол на този орган от страна на съдиите.
Според изследователите основните недостатъци на „евро-модела” на съдебен съвет са: липсата на демократична легитимност; игнориране на изискването за повишена отчетност на съдебната власт, кореспондиращо с увеличаваща се власт (правомощия) на съда; „евромоделът” на съдебен съвет предпазва съдебната власт от външни влияния, но пренебрегва заплахите вътре в системата от неправомерния натиск върху отделните съдии, упражняван от вътрешната йерархия; установените демокрации отказват да приемат модела на съдебния съвет, очертан в препоръките на СЕ и ЕС; „евромоделът” на съдебен съвет не отчита спецификата на всяка съдебна система, съществуващата правна култура и историческото наследство в областта на администриране на съдебната власт.
Бобек и Кошар развиват тезата, че приложението на наречения от тях „евромодел” на съдебен съвет не е довел до утвърждаване на независимостта на съдебната власт в държавите от ЦИЕ. Те поддържат, че конституционната независимост на съдебната власт под формата на съдебен съвет може да функционира успешно в условията на зряла политическа среда, където се прилагат валидни и за съдебната система високи етични стандарти, което е гаранция, че администриращите съдебната власт съдии ще поставят общото благо пред личните си интереси.
Новата „мафия“
В статията се представят в сравнителен план институционалните модели за администриране на съдебната власт на Чехия и Словакия, които до 1991 г. имат обща държавна и правно-историческа традиция. След промените двете държави избират различен път за институционално развитие на съдебните си системи. Чехия продължава да развива еволюционно модела на съдебно администриране, основан на водещата роля на министъра на правосъдието, докато Словакия възприема новия модел на съдебен съвет. Авторите анализират критично словашкия опит, който, макар и създаден от най-добрите практики на „евромодела”, се е превърнал в „подобна на мафия” структура за вътрешносъдебно потисничество. Изследователите сочат подобни негативни примери от други страни от ЦИЕ, които установяват силни съдебни съвети, като Унгария, България или Румъния, които според тях показват същата история: предоставянето на широки правомощия за самостоятелно управление на съдебната система преди извършването на истински вътрешни реформи е опасно. Противоположен е примерът на Чехия. Днес чешката съдебна система чрез председателите на съдилища има решаващата дума при управление на съдилищата. Въпреки това властта се поделя между министерството и председателите на съдилища. Системата по този начин – смятат авторите – генерира различен баланс, който може би придава по-голям стабилитет.
По отношение на негативните последици от въвеждането на съдебните съвети се сочи, че централизирането на значителни правомощия е позволило потенциалните дисиденти в съдебната власт да бъдат премахнати (чрез дисциплинарни производства, чрез отказ от повишения и различни други средства на потисничество) и по дефиниция на никакви потенциални инакомислещи не е разрешен достъп до съдебната система. Съветите, или по-скоро съдебните председатели, които ги управляват, контролират също и назначението на нови съдии. Личният контрол се изразява в самовъзпроизвеждане на съществуващите структури: съдии със среден капацитет избират послушни и също толкова ограничени млади съдии.
В заключение авторите приемат, че моделът на съдебен съвет под формата на т.нар „евромодел” не е подходящ за страните в преход, в които липсват утвърдени култура на независимост, етични стандарти и съдебна отговорност и отчетност. Те предлагат в замяна на мащабните институционални реформи усилията да се съсредоточат към повишаване на ефективността и прозрачността на съдебната система, които да включват открити и прозрачни процедури за назначаване и повишаване на съдиите в рамките на съществуващата система; отвореност на средни и висши нива в съдилищата за външни назначения; образование и формиране на съдиите, включително обучение по чужди езици и придобиване на международен опит; разширяване на административния персонал в съдилищата, като така се разтоварят съдиите от несвойствени задължения; висок професионализъм при управление на съдилищата; публикуване на всички съдебни решения онлайн; публикуването на биографии на съдиите на сайта на съответния съд; предоставяне на онлайн информация за движение на делата; случайно разпределение на делата и др.
Обобщеното представяне на научните и професионалните дебати за позитивите и негативите от функционирането на модела на съдебния съвет целят да демонстрират необходимата критична отправна точка, която може да способства за провеждане на несъстоялата се в България дискусия за съответния на нашите условия и национални особености модел на съдебно администриране.
Кадровик или управленец е ВСС – еволюцията на Конституционния съд
В решенията на Конституционния съд се очертават две тенденции относно тълкуването на обема правомощия на висшия административен орган на съдебната власт.
В решение № 10/15.11.2011 г. по к.д. № 6/2011 г. се утвърждава последователно разбирането за ВСС като типично кадрови орган на съдебната власт. В цитираното решение, което следва практиката на съда от деветдесетте години на ХХ век, се приема, че цялостната идея, свързана със създаването на ВСС с Конституцията от 1991 г., е избирането на съдиите, прокурорите и следователите да става по един и същи начин от един кадрови колективен орган в самата съдебна власт. Според съда ВСС пряко обслужва функционирането на съдебната система, а не я ръководи, каквато е например ролята на Министерски съвет. Той по Конституция няма управленски или ръководни правомощия по отношение на съдиите, прокурорите и следователите, които са независими при изпълнение на функциите си от останалите две власти и от Висшия съдебен съвет, като контролът върху актовете им се осъществява от по-горната инстанция. Крайният извод на Конституционния съд е, че ВСС е органът за кадрово обезпечаване на съдебната система с цел осигуряване на нейната независимост.
В други, по-нови свои решения Конституционният съд налага тълкуването, че Висшият съдебен съвет „организира работата на съдебната власт”, както и че осъществява „цялостна широкообхватна дейност”.
В решение на КС № 9 от 03.07.2014 г. по к.д. № № 3/2014 се приема, че във връзка с изпълнение на конституционните си функции по чл. 130, ал. 6 от Конституцията на РБ на ВСС може със закон да се възлага подзаконова нормотворческа компетентност. Както основателно се отбелязва в особеното мнение към решението, то не дава отговор на два основни въпроса. Първият от тях е за същността на ВСС, за който противоречиво се твърди, че е „висш административен и кадрови орган” и същевременно, че „организира работата на съдебната власт” и „осъществява общо управление на дейността й”. В особеното мнение ясно се отбелязва същността на ВСС като орган, който не управлява и не ръководи съдебната власт, състояща се от отделни органи, които се управляват и ръководят по посочените в Конституцията и Закона за съдебната власт начини.
В решение № 3 от 07.07.2015 г. по к.д. № 13/2014 г. втората тенденция в практиката на КС относно същността и правомощията на ВСС достига своята кулминация. Приема се, че ВСС е орган на управление на съдебната власт, който осъществява ръководство на структурите на съдебната система. Определянето на ВСС като орган на управление на съдебната власт трябва да се разбира в смисъл, че това е орган, който упражнява правомощия, свързани с нейното функциониране, със създаване на организация, условия и среда, които правят възможна, респективно улесняват дейността на органите на съдебната власт в изпълнение на конституционните им задължения да защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Според съда по отношение на широк кръг от въпроси – обслужване на административния персонал, материалната база и администриране на преписките и делата – става дума за организация на дейността на съдебните, прокурорските и следствените органи, която не засяга същността на правораздавателните им функции като органи на съдебната власт и която според КС е вложена в съдържанието на чл. 16, ал. 1 ЗСВ, възлагащ на ВСС осъществяването управлението на дейността на съдебната власт.
В особеното мнение на съдиите Стоева и Ангелов се посочва, че компетентността на ВСС е конституционно определена в чл. 130, ал. 6 и ал. 7 от Конституцията. Тя е да осигурява кадрите, финансите и отчетността на органите на съдебната власт. Правомощията на ВСС са изчерпателно изброени и не могат да бъдат нито ограничавани, нито разширявани със закон. Правилно в особеното мнение се посочва, че ВСС ръководи само своята кадрова и бюджетна дейност на административен орган, като дори заседанията му се ръководят от министъра на правосъдието, както и че извън Конституцията да се натоварва ВСС с управленски правомощия, с каквито той не може да се справя, защото съвсем друг е замисълът на конституционния законодател при създаване на уредбата на съдебната власт, означава да се променя цялостното устройство на съдебната власт.
Правомощията днес
Съгласно чл. 30, ал. 5 от ЗСВ съдийската колегия и прокурорската колегия осъществяват поотделно и в съответствие с професионалната си насоченост следните правомощия по отношение на съдиите, прокурорите и следователите:
– кадрови и дисциплинарни правомощия: назначават, повишават, преместват и освобождават от длъжност съдиите, прокурорите и следователите;правят периодични и други атестации на съдиите, прокурорите, следователите, административните ръководители и техните заместници в органите на съдебната власт и решават въпроси за придобиване и възстановяване на несменяемост; налагат дисциплинарните наказания – понижаване и освобождаване от длъжност, на съдиите, прокурорите, следователите, административните ръководители и техните заместници в органите на съдебната власт;определят броя, назначават и освобождават административните ръководители и техните заместници в органите на съдебната власт с изключение на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и главния прокурор; организират и провеждат конкурсите за съдийските, прокурорските и следователските длъжности в предвидените от този закон случаи; прокурорската колегия избира и освобождава директора на Националната следствена служба;
– структурно-организационни правомощия: решават въпроси за организацията на дейността на съответната система от органи на съдебната власт; правят предложения до пленума на Висшия съдебен съвет за определяне на броя на съдебните райони и седалищата на районните, окръжните, административните и апелативните съдилища и съответните прокуратури; правят предложения до пленума на Висшия съдебен съвет за определяне броя на съдиите, прокурорите и следователите във всички съдилища, прокуратури и следствени отдели; определят броя на съдебните служители съобразно степента на натовареност – по предложение на или след съгласуване с административните ръководители на органите на съдебната власт, а за органите, включени в структурата на прокуратурата на Република България – и с главния прокурор, като могат да разкриват нови и да съкращават длъжности; ежегодно анализират и отчитат степента на натовареност на органите на съдебната власт; създават постоянни и временни комисии за подпомагане на дейността си; организират и координират участието на съдии, прокурори и следователи в международното правно сътрудничество; приемат правила за работата си, които се публикуват на интернет страницата на Висшия съдебен съвет;
– контролни правомощия: възлагат на Инспектората към Висшия съдебен съвет извършването на проверки, които са извън годишната програма за дейността му; предлагат на пленума на Висшия съдебен съвет становища по законопроекти в обхвата на своята компетентност; изискват и обобщават на всеки 6 месеца информация от съдилищата, прокуратурата и от Националната следствена служба за тяхната дейност.
Съдийската колегия на ВСС се председателства от председателя на ВКС, а при негово отсъствие от председателя на ВАС или от най-старшия присъстващ член. Прокурорската колегия се председателства от главния прокурор, а при негово отсъствие – от най-старшия присъстващ член. Решенията на колегиите по чл. 30, ал. 5, т. 1-4 ЗСВ се приемат с мнозинство, не по-малко от осем гласа – за съдийската колегия и не по-малко от шест гласа – за прокурорската колегия, а останалите решения – с мнозинство, повече от половината от присъстващите членове. Гласуването е явно, а заседанията са публични и се излъчват в интернет освен в случаите, когато се обсъждат дисциплинарни наказания и класифицирана информация.
Съгласно чл. 36 от ЗСВ заинтересованите лица могат да оспорват решенията на пленума и на колегии на ВСС пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването им, като жалбата не спира изпълнението
Много власт, малко отговорност – резултатът е налице
Висшият съдебен съвет по първоначален конституционен замисъл е създаден като кадрови орган, но постепенно еволюира в административен орган за управление на съдебната власт с обща компетентност. Но това важи в по-голяма степен за съдилищата, защото прокуратурата запазва автономност и практически безконтролност в процеса на администрирането й от главния прокурор. Администрацията на главния прокурор практически дублира администрацията на ВСС и самостоятелно администрира дейността на Прокуратурата на Република България. Практиката показва, че както ВСС, така и прокурорската колегия не упражнява ефективен контрол върху дейността на прокуратурата. Трудно може да се намери случай от практиката на ВСС, в който предложение на главния прокурор да не е било уважено или да е било отхвърлено.
Висшият съдебен съвет на Република България до голяма степен следва елементите на т.нар. „евромодел” на съдебен съвет, очертан в препоръките на Съвета на Европа. Постепенно, през последните 25 години от създаването си, чрез законодателни промени и неформални практики съветът концентрира голям обем от правомощия, които му дават възможност за цялостно администриране на съдебната система. Председателите и общите събрания на съдилищата, дори в случаите, в които могат да вземат самостоятелни решения, са обвързани от приеманите от ВСС правила и решения. Фактически председателите и съдиите не разполагат с реални правомощия да администрират съдилищата. Създаденият модел за управление на системата е силно дебалансиран и централизиран чрез правомощията на съдебния съвет. Същевременно не са създадени ефективно функциониращи механизми за отчетност и отговорност, които да бъдат в противовес и въздържане на прекомерно силния съдебен съвет.
Поставените в това изложение дискусионни въпроси са част от провежданата в професионалните и научните среди в световен мащаб дискусия за ползите и вредите от модела съдебен съвет и другите съществуващи институционални структури с оглед защита на съдебната независимост. Провеждането на тази дискусия в България предстои.
Авторът предостави текста първо на De Fakto, които правят и основна редакция и съкращения. Пълният текст – в блога на Калин Калпакчиев.
***
[1] Всички становища на КСЕС, както и актуална информация за дейността на организацията може да се открие на интернет страницата й – http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/default_en.asp
[2] § 45 от Становище № 1 (2001) относно стандартите за независимост на съдебната власт и несменяемостта на съдиите
[3] § 2 от Становище № 10 (2007) се уточнява, че за целите на становището се използва понятието „Съвет на съдебната власт”, формулировка вече използвана от Европейската мрежа на съветите на съдебната власт
[4] Всички становища на КСЕП, както и актуална информация за дейността на организацията може да се открие на интернет страницата й – http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccpe/opinions/default_en.asp
[5] § 19 от Становище № 10 (2007) относно „Съветът на съдебната власт в служба на обществото”
[6] § 77 от Становище № 10 (2007) относно „Съветът на съдебната власт в служба на обществото”
[7] През 2004 г. е създадена Европейската мрежа на съдебните съвети, в която пълноправен член е и българският ВСС. За повече информация за статута и дейността на организацията може да се обърнете към страницата й в интернет – https://www.encj.eu/
[8] Garoupa, Nino; Ginsburg, Tom – “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence”, 2009
[9] Аденитайър, Джон, „Съдебната независимост в Европа: шведската, италианската и германската перспектива”, достъпно на http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2016/6/17/-
[10] Пиана, Даниела, „Властта чука на задната врата на съда (две вълни на посткомунистически съдебни реформи)”, достъпно на http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/11/19/-
[11] Michal Bobek, David Kosar, Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe, College of Europe, Departament of European legal studies, 07/2013
[12] Preshova, Denis, Damjanovski, Ivan, Nechev, Zoran, The Effectiveness Of The “European Model” Of Judicial Independence in The Western Balkans: Judicial Councils as a Solution or a New Cause of Concern for Judicial Reforms, CLEER Papers 2017/1
